INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2020
Il Presidente della Sezione Giurisdizionale ha disposto l’annullamento della cerimonia tradizionale di inaugurazione per l’emergenza COVID-19, di conseguenza la relazione del procuratore regionale della Corte dei Conti della Sicilia, Gianluca Balbo, non si è svolta nella sua tradizionale cerimonia.
In sintesi, il problema politico in Sicilia rimane come da sempre la corruzione nella Pubblica Amministrazione a tutti i livelli.
Nella lunga e articolata relazione del Procuratore Gianluca Albo, la premessa è diretta sulla maturata consapevolezza di dovere riflettere sul contrasto alla corruzione anche in un’ottica “giuscontabilistica” ove la corruzione altro non è che la violazione del principio di economicità nell’azione amministrativa e le, spesso, connesse violazioni dei principi di efficienza, efficacia e trasparenza, tutti diretta emanazione dell’articolo 97 della Carta costituzionale, e tutti unitariamente sintetizzabili nel principio di sana gestione finanziaria.
Il D.L. 10 ottobre 174/2012, convertito nella legge 7 dicembre 2012 nr. 213 segna una presa di posizione di favor del legislatore verso meccanismi di tutela alternativi, seppur coesistenti, alla classica responsabilità atipica per danno all’Erario.
Ad oggi non sembra sia ancora maturata una generale consapevolezza sulle tecniche sanzionatorie poste a presidio della finanza pubblica. Amministratori che hanno causato il dissesto degli enti amministrati in spregio alle regole minime di tutela della finanza pubblica (art. 248 cit.).
Altra grave lacuna segnalata in passato dalla locale Sezione regionale di controllo riguarda il deficit dei controlli interni negli enti locali siciliani.
La obbligatorietà del sistema dei controlli interni è tutelata dalla specifica sanzione prevista dal citato articolo 148 D.lvo 267/2000, ma l’unico intervento giurisprudenziale (decreto 12/2019 giudice monocratico Sez. G.le Sicilia) ha respinto il ricorso del pubblico ministero ponendo anche in questo caso argini applicativi non previsti, e forse neanche prevedibili, dal legislatore che aveva deciso di tutelare uno specifico settore della finanza pubblica con la tecnica della sanzione tipizzata svincolata dall’accertamento del danno.
Non avendo, quindi, la giurisprudenza contabile adeguatamente metabolizzato le tecniche sanzionatorie di tutela della finanza pubblica, l’accertamento del danno da responsabilità amministrativa e la conseguente condanna a favore dell’Erario rimane, ad oggi, l’unica reazione dotata di un minimum di deterrenza che il sistema anticorruzione può attendersi dall’apparato requirente-giudicante della Corte dei conti.
Ma anche l’accertamento del danno all’Erario che rientra nel DNA del giudice contabile, incontra difficoltà allorché il focus si sposta dai danni tradizionali (ammanco e perdita di denaro e valori) ai danni alla funzione ove la mala gestio delle risorse si riverbera più direttamente sul benessere dei cittadini a cui le risorse erano destinate nel rispetto del rapporto costi/benefici.
È nel danno all’Erario-Funzione, in tutte le molteplici e attuali fattispecie, che vengono sempre più a identificarsi le forme più gravi di spreco delle risorse pubbliche ma anche quelle più giustificate nelle pieghe delle disfunzioni di apparato e della ricostruzione del rapporto di causalità.
Rimane, quindi, centrale nel sistema anticorruzione non solo il tema dell’impulso del pubblico ministero ma il conseguente momento di sintesi giudiziale.
Nel sistema anticorruzione che nel secondo decennio del ventunesimo secolo il legislatore, seppur con una progressione connotata da ciclici stop and go, ha cercato di corroborare, assume, quindi, un posto di rilievo la intervenuta codificazione del procedimento istruttorio e del giudizio contabile, poiché –è indubbio– la regolamentazione di una funzione corrobora di per sé la funzione medesima e le sue potenzialità generalpreventive.
Sono stati depositati 120 inviti a dedurre (valore ponderale 199) per un importo complessivo di euro 27.839.713,48.
Secondo un criterio di rilevanza giuridica e/o di tutela patrimoniale si segnalano:
– V2017/00871 (W2) – contestazione provvisoria di euro 978.467,97 nei confronti di tre dirigenti e funzionari della Città metropolitana di Palermo per errata notifica dell’avviso di accertamento relativo al tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi e conseguente decadenza del credito erariale della Regione siciliana.
– V2018/00151 (W3) – contestazione provvisoria di euro 1.688.440,81 nei confronti di otto dirigenti e funzionari del Libero Consorzio di Siracusa per aver senza alcuna giustificazione funzionale distaccato presso vari enti, plurime unità di personale i cui costi continuavano a gravare sulle già precarie finanze del Libero consorzio, successivamente dichiarato in dissesto.
– V2018/00405 (W3) – contestazione provvisoria di euro 372.457,18 nei confronti del ragioniere generale e di due dirigenti del Comune di Palermo per aver creato, con l’ingiustificato ritardo nel pagamento del corrispettivo del contratto di servizio, carenza di liquidità alla società in house gestore del servizio RSU, sanzionata per il ritardo nel versamento di imposte ed oneri per i dipendenti.
– I00347/2019 (W3) – contestazione provvisoria di euro 3.750.213,64 nei confronti di quattro dirigenti e funzionari che hanno omesso i controlli sulle prestazioni corrisposte dalla ASP di Ragusa sebbene non rese dalla società aggiudicataria del servizio di pulizia e sanificazione per un importo di oltre 20 milioni di euro.
Citazioni a giudizio
Nell’anno 2019 sono state convenute 199 persone per un danno complessivo di 24.236.243,76 euro contestato nelle 107 citazioni depositate con valore ponderale complessivo (W) 182.
Previa selezione in base ad un criterio di rilevanza giuridica e/o di tutela patrimoniale si segnalano le seguenti citazioni compendiate in uno schema di massima per materia e tipologia di danno.
• Mala gestio e disfunzione amministrativa
G66422 – I00021/2019 – Convenuti: 14 – Amministrazione: Comune di Palermo – Danno contestato: euro 293.157,06 – valore ponderale: W3
Azione di responsabilità nei confronti della Giunta, di alcuni dirigenti e del collegio dei revisori per indebito riconoscimento ed erogazione in favore del personale in servizio presso il Comune di Palermo della cosiddetta “indennità di videoterminale”, non contemplata dai contratti collettivi nazionali vigenti ed in contrasto col principio di tassatività e tipicità dei compensi a carattere indennitario erogabili ai dipendenti pubblici, in aggiunta al trattamento economico ordinario.
G66834 – I00005/2019 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Consiglio di Stato – Danno contestato: euro 315.364,00 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità, inedita, per danno erariale da disservizio nei confronti di un consigliere laico del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, per i gravi ritardi nel deposito dei provvedimenti in carico al medesimo. Si è ritenuto, quindi, che la costante ed abnorme dilatazione della tempistica processuale abbia finito per snaturare l’attività del magistrato da servizio-funzione a disservizio, con violazione degli obblighi funzionali tali da stravolgere il rapporto sinallagmatico. Il valore del pregiudizio subito dall’Erario per il disservizio è stato quantificato in via equitativa con criterio logico, individuato nel rapporto tra vulnus alla funzione e retribuzione, essendo la retribuzione del giudice il corrispettivo del fedele e corretto adempimento delle funzioni.
G66881 – V2018/00473 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “Paolo Giaccone” di Palermo – Danno contestato: euro 2.197.796,74 – valore ponderale: W3
Giudizio di responsabilità nei confronti di un dirigente amministrativo per danno erariale derivante dall’affidamento del servizio per il trasporto dei pazienti all’interno del Policlinico di Palermo (AOUP) in condizioni di diseconomicità per un sistematico scostamento del valore risultante dall’offerta economica presentata dal RTI aggiudicatario e il fatturato, con una differenza complessiva, a svantaggio dell’Azienda ospedaliera, di euro 2.483.068,53 dall’avvio del servizio (15/11/2012) sino al 2017.
G66958 – V2016/00378 – Convenuti: 4 – Amministrazione: Regione Siciliana – Danno contestato: euro 3.621.564,39 – valore ponderale: W3
Azione di responsabilità nei confronti di dirigenti e funzionari del Dipartimento regionale dell’Energia per il danno erariale subito dall’Amministrazione regionale a seguito degli ingenti ed ingiustificati esborsi sostenuti per i pignoramenti subiti ingiustificatamente quale debitor debitoris dai creditori della società partecipata Multiservizi S.p.A. in misura notevolmente superiore rispetto al credito rivendicabile dalla medesima società.
Violazione rapporto di esclusività nella P.A.
G66673 – V2017/00456 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Università degli Studi di Palermo – Danno contestato: euro 399.248,68 – valore ponderale: W2 Azione di responsabilità nei confronti di un docente ordinario a tempo definito dell’Università degli Studi di Palermo, il quale aveva assunto, contemporaneamente alla docenza, l’incarico di rappresentante legale di società con scopo di lucro, in condizione di assoluta incompatibilità.
G66712 – I00040/2019 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Regione Siciliana – Danno contestato: euro 214.924,01 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità amministrativa nei confronti di un dirigente di ruolo della Regione siciliana per aver svolto attività privata incompatibile ex lege con l’impiego pubblico con conseguente obbligo di restituzione degli emolumenti percepiti in posizione di insanabile conflitto di interessi con l’amministrazione.
G66793 – I00026/2018 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Università degli Studi di Palermo – Danno contestato: euro 135.682,31 – valore ponderale: W2 Azione di responsabilità nei confronti di un professore associato con incarico a tempo pieno presso la facoltà di Architettura dell’Università degli Studi di Palermo per aver esercitato, in violazione dell’art. 53 co. 7 Dlvo 165/2001, attività extraistituzionali senza la previa autorizzazione dell’Amministrazione.
Incarichi e consulenze ingiustificati
G66171 – V2018/00371 – Convenuto: 1 – Amministrazione: ARS Assemblea Regionale Siciliana – Danno contestato: euro 55.954,43 – valore ponderale: W3
Azione di responsabilità nei confronti del Vice Presidente del Consiglio di Presidenza dell’Assemblea Regionale Siciliana per aver illegittimamente conferito, nel periodo 2015-2017, svariati incarichi di consulenza brevi (10 incarichi nel 2015, 12 nel 2016 e 2 nel 2017 di durata da 1 a 4 mesi) senza indicare, nei relativi provvedimenti di nomina, l’oggetto specifico della materia, la professionalità del soggetto incaricato e la strumentalità funzionale di ciascun incarico.
G66911 – V2013/05377 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Comune di Pozzallo (RG) – Danno contestato: euro 131.320,80 – valore ponderale: W2 Azione di responsabilità nei confronti di due Sindaci del Comune di Pozzallo che si sono succeduti dal 2013 in poi per aver conferito e prorogato incarichi fiduciari di esperto del sindaco ex art. 14 L.R. Sicilia n. 7/1992 con determinazioni generiche, evanescenti nell’oggetto ed inidonee ad individuare compiti verificabili e in rapporto di alterità rispetto a quelli della struttura amministrativa.
G66762 – I00203/2019 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Comune di Sortino (SR) – Danno contestato: euro 32.248,00 – valore ponderale: W2
Incarico ingiustificato di esperto del sindaco (idem, sopra).
G66569 – I00120/2019 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Comune di Carlentini (SR) – Danno contestato: euro 21.611,52 – valore ponderale: W2 Incarico ingiustificato (idem, sopra), definito con sentenza n. 958/2019 di condanna.
G66770 – V2018/00575 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Comune di Melilli (SR)– Danno contestato: euro 43.191,72 – valore ponderale: W2 Incarico ingiustificato (idem, sopra).
G66772– V2018/00607– Convenuto: 1 – Amministrazione: Comune di Ramacca (CT)– Danno contestato: euro 21.317,92 – valore ponderale: W2 Incarico ingiustificato (idem, sopra).
Distrazione contributi pubblici
Nel 2019 sono stati depositati 28 atti di citazione (W 43) per indebita percezione di contributi comunitari in agricoltura per un danno complessivo di euro € 3.980.348,34, in pregiudizio AGEA, nonché 3 atti di citazione (W 3) per indebita percezione di contributi comunitari nella pesca per un danno complessivo di euro € 120.000,00.
G66184 – V2017/00448 – Convenuti: 5 – Amministrazione: AGEA – Danno contestato: euro 1.040.799,27 – valore ponderale: W3
Azione di responsabilità nei confronti di titolari di imprese agricole ed allevamento animali per la restituzione dell’intero ammontare dei finanziamenti comunitari richiesti ed ottenuti con condotte artificiose consistite nell’aver attestato falsamente la conduzione di terreni di cui non potevano avere la disponibilità. Sono stati, altresì, citati con vincolo di solidarietà anche i soggetti responsabili del CAA (Centro di Assistenza Agricola) che hanno curato e scientemente inoltrato le domande illegittime all’Agea.
G66222 – V2016/00192 – Convenuti: 2 – Amministrazione: IRVO Istituto Regionale del Vino e dell’Olio – Danno contestato: euro 2.797.645.50 – valore ponderale: W3
Azione di responsabilità per il danno erariale (risarcitorio e da disservizio) causato all’IRVO dai direttori generali pro tempore per aver utilizzato le somme a destinazione vincolata ricevute dall’Unione Europea per i progetti OCM – Vino Paesi Terzi per la copertura di spese del personale e di funzionamento del medesimo istituto, somme indebitamente utilizzate e delle quali somme l’AGEA ha richiesto la restituzione.
G66450 – V2013/04234 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Ministero dello Sviluppo Economico – Danno contestato: euro 1.012.258,91 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità nei confronti di una società a responsabilità limitata e del suo legale rappresentante per aver richiesto e percepito con condotte artificiose contributi comunitari per programmi di ricerca e sviluppo industriale, mai realizzati, per la produzione di biocombustibili di seconda generazione.
Violazioni obblighi agenti contabili
G66573 – I00114/2019 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Comune di Siracusa – Danno contestato: euro 267.671,25 – valore ponderale: W3
Azione di responsabilità contabile nei confronti della Società a responsabilità limitata titolare di una struttura ricettiva di Siracusa, in solido con l’amministratore della stessa società, per il mancato riversamento alla Tesoreria del Comune di Siracusa dei proventi dell’imposta di soggiorno riscossa dai clienti dell’albergo negli anni 2014-2018.
G66889 – I00299/2019 – Convenuti: 4 – Amministrazione: Comune di Siracusa – Danno contestato: euro 183.489,00 – valore ponderale: W2 Idem-omesso versamento tassa soggiorno.
G66652 – I00247/2019 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Comune di Siracusa – Danno contestato: euro 113.650,00 – valore ponderale: W2 Idem-omesso versamento tassa soggiorno.
G66232 – V2018/00606 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Comune di Palermo – Danno contestato: euro 17.490,60 – valore ponderale: W2 Idem-omesso versamento tassa soggiorno, definito con sentenza n. 733/2019 di condanna.
Danni erariali conseguenti a reati contro la pubblica amministrazione (danno patrimoniale, danno all’immagine, ecc.)
G66568 – I00069/2019 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Comune di Catania – Danno contestato: euro 200.000,00 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità per danno all’immagine del Comune di Catania nei confronti di due dirigenti comunali a seguito della sentenza di applicazione pena emessa dal tribunale di Catania per i reati p. e p. dagli artt. 319, 321 e 353 comma 2 c.p..
G66959 – V2018/00609 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Azienda Sanitaria Provinciale di Catania – Danno contestato: euro 542.245,69 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità nei confronti di due dipendenti dell’ASP di Catania addetti alle casse ticket del P.O. di Acireale per essersi appropriati dolosamente, in modo continuativo e sistematico nel corso degli anni di somme di denaro di cui avevano la disponibilità, attraverso un articolato sistema di rimborsi fittizi. La contestazione è stata mossa in base alla denuncia dell’Azienda sanitaria e gli atti acquisiti dal procedimento penale allo stato definito in primo grado con condanna per peculato continuato.
G66663 – V2017/00697 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Azienda Sanitaria Provinciale di Messina – Danno contestato: euro 190.447,96 – valore ponderale: W2
Percezione indebita in pregiudizio della ASP di Messina di emolumenti e indennità chilometriche nel periodo 2013/2015 per l’attività professionale indebitamente attestata, ma mai svolta, da una specialista ambulatoriale in chirurgia pediatrica.
G66872 – V2018/00466 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Comune di Mascali (CT) – Danno contestato: euro 98.786,14 – valore ponderale: W2 Azione di responsabilità nei confronti del segretario generale del comune di Mascali per l’ingiustificato pagamento di una ingente somma ad un beneficiario di comodo (condominio amministrato dal convenuto).
G66643 – I00149/2019 – Convenuti: 4 – Amministrazione: Co.In.R.E.S (Consorzio Intercomunale Rifiuti, Energia, Servizi) – Danno contestato: euro 78.795,41 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità nei confronti di quattro dipendenti Co.In.R.E.S per fattispecie di assenteismo fraudolento con conseguente danno patrimoniale per la mancata prestazione di attività lavorativa e danno all’immagine secondo i criteri stabiliti dal comma 3 quater dell’art. 55 quater del d. lgs. n. 165/2001 (in misura non inferiore a sei mensilità dell’ultimo stipendio in godimento).
G66648 – I00273/2019 – Convenuti: 5 – Amministrazione: Comune di Cefalà Diana (PA) – Danno contestato: euro 75.197,20 – valore ponderale: W2 Fattispecie di assenteismo fraudolento (idem, sopra).
G66672 – V2018/00565 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Ministero della Giustizia – Danno contestato: euro 11.014,79 – valore ponderale: W1 Fattispecie di assenteismo fraudolento (idem, sopra).
G66727 – I00230/2019 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Azienda Ospedaliera Ospedali Riuniti Villa Sofia-Cervello di Palermo – Danno contestato: euro 14.235,30 – valore ponderale: W1
Fattispecie di assenteismo fraudolento (idem, sopra).
G66920 – I00302/2019 – Convenuti: 7 – Amministrazione: Comune di Castelbuono (PA) – Danno contestato: euro 68.585,68 – valore ponderale: W2 Fattispecie di assenteismo fraudolento (idem, sopra).
Danni indiretti da soccombenza della P.A. (risarcimento per errori sanitari, annullamento procedure concorsuali)
G66356 – V2018/00296 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Azienda Sanitaria Provinciale di Agrigento – Danno contestato: euro 361.601,21 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità nei confronti di un medico il cui errore sanitario aveva causato la soccombenza della A.O. nel giudizio civile ed il conseguente esborso per risarcire gli eredi di una paziente deceduta per shock anafilattico causato da un antibiotico al quale era allergica, somministratole negli accertamenti preparatori ad un intervento chirurgico programmato.
G66337 – V2016/00334 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Azienda Ospedaliera Ospedali Riuniti Villa Sofia – Cervello di Palermo – Danno contestato: euro 93.157,08 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità nei confronti di un medico il cui errore sanitario aveva causato la soccombenza della A.O. nel giudizio civile ed il conseguente esborso per risarcire il paziente per le lesioni riportate a seguito di un intervento chirurgico presso la struttura pubblica. Definito con sentenza n. 945/2019 – rito abbreviato € 27.947,12.
G66819 – V2017/00005 – Convenuti: 3 – Amministrazione: ARNAS Ospedale Civico G. Di Cristina Benfratelli di Palermo – Danno contestato: euro 42.825,37 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità per danno erariale indiretto nei confronti di una equipe medica che ultimava un parto cesareo dimenticando una garza che recava successive lesioni alla paziente della struttura pubblica che a seguito di transazione veniva risarcita dalla A.O.
G66954– V2018/00154 – Convenuti: 3 – Amministrazione: Università degli Studi di Catania – Danno contestato: euro 52.292,65 – valore ponderale: W2 Azione di responsabilità per danno indiretto nei confronti dei componenti della commissione di concorso il cui operato nell’assegnazione di un contratto di ricerca è stato ritenuto viziato da gravi illegittimità dal giudice amministrativo con conseguente condanna dell’Università che aveva indetto il concorso a risarcire il candidato arbitrariamente non dichiarato vincitore.
G66338 – V2018/00304 – Convenuti: 2 – Amministrazione: Comune di Misterbianco – Danno contestato: euro 34.727,68 – valore ponderale: W2 Azione di responsabilità per danno erariale indiretto cagionato al Comune di Misterbianco nei confronti dei funzionari responsabili di un procedimento amministrativo in materia urbanistica per il risarcimento riconosciuto e disposto dal giudice amministrativo al proprietario di un terreno per l’illegittimo silenzio inadempimento degli uffici del Comune sulla istanza di variante P.R.G..; definito con sentenza n. 960/2019 – rito abbreviato € 5.209,15.
G66352 – V2018/00356 – Convenuto: 1 – Amministrazione: Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “G. Martino” di Messina – Danno contestato: euro 161.586,05 – valore ponderale: W2
Azione di responsabilità per danno erariale indiretto nei confronti del direttore generale dell’Azienda ospedaliera universitaria Policlinico di Messina per la revoca dell’incarico di direttore amministrativo, ritenuta illegittima dal Tribunale di Messina, Sezione Lavoro con sentenza che ha riconosciuto all’interessato un risarcimento pari ad euro 161.586,05.
Sanzioni pecuniarie
G66485 ricorso ex art. 133 c.g.c. con cui è stato chiesto al giudice monocratico il decreto di condanna degli Amministratori (Sindaco, Giunta e Consiglio comunale) del comune di Milazzo al pagamento in favore del comune della somma complessiva di euro 88.312,80, a titolo di sanzione pecuniaria per la mancata attivazione del sistema dei controlli interni, secondo quanto previsto dall’art. 148 comma 4 D.lvo 267/2000; ricorso respinto con decreto 12/2019 cit.
Le sentenze di primo grado
Si elencano, identificandole con il rispettivo numero, le sentenze più significative in base al criterio di rilevanza utilizzato nella presente analisi.
Mala gestio e disfunzione amministrativa
Sez. G.le Sicilia 204/2019 (W3): riconosce a favore della Regione Siciliana un danno di € 2.216.340,00 (su un danno di € 35.410.000,00 contestato in citazione) per lo sviamento funzionale di un progetto di politiche attive del lavoro per i lavoratori in cassa integrazione gestito in concreto per ragioni politico- clientelari.
Sez. G.le Sicilia 621/2019 (W3): riconosce a favore di una società in house del Comune di Catania un danno di € 345.443,66 cagionato dal CdA e dal direttore generale per aver aumentato arbitrariamente il costo del personale senza giustificazione funzionale.
Sez. G.le Sicilia 941/2019 (W3): riconosce a favore dello IACP di Caltanissetta un danno di € 146.979,89 a carico di dirigenti e del nucleo di valutazione per il riconoscimento di indennità di risultato in assenza di obiettivi specifici e predeterminati.
Violazione rapporto di esclusività nella P.A.
Sez. G.le Sicilia 287/2019 (W2): riconosce a favore dell’Università di Catania un danno di € 263.866,36 cagionato da un docente universitario che percepiva compensi per attività extraistituzionali senza richiedere l’autorizzazione richiesta dall’art. 53 Dlvo 165/2001.
Distrazione contributi pubblici
Sez. G.le Sicilia 156/2019 (W2): riconosce a favore del Ministero dello Sviluppo Economico un danno di € 3.052.874,85 per indebita percezione di contributi pubblici funzionali alla realizzazione di un villaggio turistico.
Sez. G.le Sicilia 448/2019 (W2): riconosce a favore della Regione siciliana un danno di € 2.223.463,49 per indebita percezione di contributi pubblici funzionali alla realizzazione di un impianto di itticoltura.
Violazioni obblighi agenti contabili
Sez. G.le Sicilia 271/2019 (W2): riconosce a favore del Comune di Monreale un danno di € 352.725,00 cagionato dal gestore dei parcheggi comunali che si tratteneva indebitamente le somme riscosse.
Danni erariali conseguenti a reati contro la pubblica amministrazione (danno patrimoniale, danno all’immagine, ecc.)
Sez. G.le Sicilia 40/2019 (W2): riconosce un danno all’immagine di 50 mila euro pro capite nei confronti di un Procuratore della Repubblica e di un pubblico ministero del medesimo ufficio condannati per abuso di ufficio; il danno è stato ridimensionato in secondo grado rispettivamente in 20 mila e 30 mila euro (App. Sic. 112/A/2019).
Sez. G.le Sicilia 163/2019 (W2): riconosce a favore dell’Azienda sanitaria di appartenenza un danno di € 428.637,19 cagionato dall’infedeltà funzionale di un primario negli acquisti di forniture ospedaliere.
Sez. G.le Sicilia 382/2019 (W2): riconosce a favore del Coni un danno di € 619.296,14 cagionato da infedeltà funzionale del presidente dell’ente che in vari anni operava una distrazione reiterata delle somme dell’ente. 345.443,66.
Dall’analisi di tutte le sentenze depositate in materia di responsabilità amministrativa definite con rito ordinario nel 2019 si registra un importo complessivo di condanna di € 14.218.391,52 a fronte di una richiesta risarcitoria di € 64.826.884,08 con un rapporto percentuale del 22% tra domanda e riconoscimento giudiziale. Considerando, invece, la totalità delle sentenze (anche in rito abbreviato), la prospettazione accusatoria risulta giudizialmente confermata in una percentuale del 56% con un accoglimento integrale della domanda attorea del 51,68%.
Le impugnazioni
Sono 11 gli appelli della Procura regionale proposti nel 2019 avverso sentenze di primo grado.
Le sentenze delle Sezioni Unite della Corte di cassazione
In ordine alle sentenze della Corte di cassazione, val la pena rilevare che nel 2019 su un totale di circa 70 pronunce della Corte di cassazione sull’an della giurisdizione contabile in materia di responsabilità amministrativo-contabile, su cui sono competenti le 20 Procure regionali della Corte dei conti, 10 decisioni riguardano fattispecie azionate dalla Procura regionale siciliana.
L’avallo della Corte di cassazione – sia consentito rilevarlo – non esprime un dato meramente statistico di integrale condivisione della prospettazione di questo Ufficio, bensì, e, soprattutto, un indice qualitativo delle azioni intraprese sui fenomeni siciliani di mala gestio.
Si richiamano a titolo esemplificativo:
– spese ingiustificate di capi gruppo dell’Assemblea Regionale Siciliana (Cass. 1035/2019; 11504/2019; 11505/2019).
– autoliquidazione di somme per incarico aggiuntivo da parte di dirigente regionale in violazione principio omnicomprensività della retribuzione (Cass. 12639/2019);
– mala gestio dell’amministratore giudiziario di beni confiscati alla mafia (Cass. 16536/2019);
– soggezione agli obblighi dell’agente contabile della società affidataria con titolo contrattuale del servizio comunale di parcheggio pubblico (Cass. 29464/2019);
– impiego incoerente di finanziamenti per milioni di euro gestiti dal CIAPI di Palermo e sindacabilità atti dell’assessore e della giunta regionale (Cass. 32112/2019).
RIFLESSIONI SUL SISTEMA ANTICORRUZIONE IN SICILIA
L’ingente ed eterogeneo flusso di segnalazioni pervenute nel 2019, e che investono per competenza l’intero territorio siciliano, coniugato all’analisi degli effetti dell’azione del pubblico ministero contabile maturati nell’anno 2019 (sequenza input-output), consente di rassegnare, in estrema sintesi, una riflessione sulla funzione, sulla disfunzione e sullo stato del sistema anticorruzione in Sicilia.
Innanzitutto, va anche quest’anno positivamente rilevato un intervento deciso e qualitativo di varie Procure ordinarie dell’Isola che, riuscite a coinvolgere e ad affinare la sensibilità delle Forze di polizia tradizionali nella delicata materia dei reati contro la pubblica amministrazione, hanno portato alla luce gravi distorsioni dell’azione pubblica, investigando su fattispecie di infedeltà funzionali dell’apparato politico-burocratico ed anche su opache interazioni tra magistratura e sistemi di potere consolidati.
La definizione, in primo grado, del c.d. processo Montante ha dato un importante segnale di reazione dello Stato al sistema dell’antimafia di facciata che si era insidiosamente accreditata nelle Istituzioni che spesso ingenuamente, ma non sempre ingenuamente, si erano fatte “coccolare” da tensioni metagiuridiche sapientemente camuffate dalla – purtroppo diffusa – cultura dei simboli e delle solenni affermazioni di principio.
Il contrasto alla criminalità organizzata non può mai divenire pretesto per non attualizzare le reali emergenze e per non attrezzarsi tecnicamente per fronteggiarle.
Le felici indagini portate a termine nel 2019 da alcune Procure dell’Isola hanno dimostrato la non episodicità delle condotte delittuose in pregiudizio della Pubblica Amministrazione e l’esistenza di un sistema collaudato di corruzione e infiltrazione nell’azione amministrativa da parte di portatori qualificati di interessi extrafunzionali illeciti in grado di pregiudicare in concreto la concorrenza e la corretta allocazione delle risorse pubbliche.
Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, alle indagini sull’”Anas”, sul c.d. sistema Siracusa, sulla gestione delle fonti energetiche alternative, sulle grandi frodi alla comunità europea.
Nelle recenti aperture dell’anno giudiziario presso le Corti di appello dell’Isola il contrasto alla corruzione è stato annoverato tra le priorità.
È un momento storico importante nelle scelte di politica giudiziaria in Sicilia e per la Sicilia, che va affrontato con la consapevolezza non solo della peculiarità tecnica dell’accertamento del delitto contro la P.A. ma, soprattutto, della necessità di una diversa sensibilità culturale nelle indagini, prima, e, quindi, nella successiva fase della valutazione giudiziale della prova.
| La disciplina innovativa dei rapporti tra istruttoria penale e istruttoria del pubblico ministero erariale introdotta nel codice contabile va, quindi, valorizzata su tutto il territorio nazionale; in Sicilia, grazie ai protocolli di intesa stipulati con le Procure generali, vi è già una interazione virtuosa ed efficace per fronteggiare le strumentalizzazioni illecite della funzione e lo spreco di risorse pubbliche. In un’ottica di evoluzione culturale nel contrasto alla corruzione bisogna concentrarsi e riflettere sulle tecniche di mimetizzazione dell’illecito sapientemente utilizzate da amministratori e burocrati infedeli per distrarre risorse mediante un procedimento amministrativo, spesso, formalmente |
| ineccepibile. A titolo meramente esemplificativo degli indici sintomatici di criticità funzionali, si pensi: al ricorso strumentale a pareri legali e/o tecnici, al richiamo suggestivo di giurisprudenza inconferente, alla predisposizione di regolamentazione interna compiacente, alla interpretazione di leggi e/o norme di settore strumentali ad un effetto finale illecito, alla (apparente) rigorosità nella valutazione degli interessi dei controinteressati strumentale al ribaltamento giudiziale della statuizione amministrativa, al ricorso a richiami |
| per relationem di atti complessi o incomprensibili, al ricorso a contenziosi di comodo per assicurare l’effetto finale illecito, alle difese passive o strumentali innanzi al giudice amministrativo od al giudice del lavoro per ottenere l’affermazione di principi idonei a (tentare di) giustificare ex post l’atto illecito già contestato in sede penale e/o contabile in fattispecie analoga o collegata, alla valorizzazione, per giustificare l’effetto finale illecito, di atti di controllo |
| intervenuti nel medesimo procedimento o in procedimenti analoghi. Particolare attenzione merita, inoltre, l’azione amministrativa in conflitto di interessi che, sebbene non perfezioni sempre un danno erariale, rileva, invece, sempre quale elemento fattuale ad alta sintomaticità delittuosa, in sé, perché viola l’obbligo procedimentale di astensione, soprattutto se correlata ad accertati fattori di antieconomicità, o a fattispecie di autotutela del credito da parte di chi dispone del potere di liquidazione delle somme. Ed, infine, sempre a titolo esemplificativo, non può trascurarsi la mancata rendicontazione di somme in disponibilità di un amministratore, anche in assenza di specifico obbligo di rendiconto, condotta che è stata correttamente ritenuta grave violazione di un obbligo generale di sana gestione finanziaria sintomatica di una volontà dolosa di disporre per interessi extrafunzionali delle somme non rendicontate. Gli interventi legislativi succedutisi a tutela del patto di stabilità e l’evoluzione sostanzialistica del concetto di bilancio pubblico quale “bene |
| pubblico” coniato da recenti ed innovativi interventi della Corte costituzionale, aprono spazi di intervento anche di natura penalistica al contrasto di quelle condotte elusive o trasgressive dei vincoli di finanza pubblica che si ripercuotono anche sui documenti di bilancio, e ciò a prescindere dalle interpretazioni restrittive rassegnate, quanto meno allo stato, dalla giurisprudenza contabile siciliana. |
Nell’analisi del contrasto giudiziario alla corruzione rimane ancora una volta primario il tema della corretta allocazione delle risorse che vuol dire investire risorse umane e materiali dove servono, e con la adeguata proporzionalità, cioè per quanto realmente servono.
In proposito, il dato acquisito nel 2019 di oltre 27 milioni di euro di indennizzo ex lege Pinto desumibile dai decreti di equa riparazione per durata irragionevole del processo pronunciati dalle quattro Corti di appello siciliane è allarmante e rende indispensabile una rimodulazione delle piante organiche che, ad oggi, sembrano prediligere gli organi di impulso a discapito degli organi di definizione dei giudizi, con inevitabile “effetto imbuto” e conseguente dilatazione delle tempistiche processuali.
Sarebbe un grave errore culturale individuare nell’azione giudiziaria l’unico pilastro ordinamentale anticorruzione.
L’intervento del pubblico ministero, sia ordinario che contabile, sulla Pubblica Amministrazione non può avere una connotazione ispettiva generale ma è condizionato dal verificarsi di una condotta illecita su cui investigare e conseguentemente ha una natura “repressiva” ed eventuale.
È, invece, l’intervento della Pubblica Amministrazione al suo interno che deve essere sistematico e credibile su un piano di prevenzione reale e convinto contrasto alla mala gestio, al di là degli adempimenti formali pensati dal legislatore (si pensi ai vari livelli di piano anticorruzione).
L’Amministrazione non può essere vittima di se stessa per buonismo e reciproca, complice, comprensione tra organi di indirizzo politico e organi di gestione, e non può reagire alla corruzione e alla mala gestio affidandosi alla retorica di stile o confidando nell’intervento giudiziario per deresponsabilizzarsi.
Il sistema moderno di contrasto alla corruzione si fonda su un sistema integrato di tutele ove la tutela giudiziaria è solo eventuale rispetto alla tutela principale affidata all’Amministrazione medesima tenuta non solo ad autotutelarsi per evitare i fenomeni di mala gestio ma, ove accertati, a creare immediata soluzione di continuità.
Purtroppo, in Sicilia si è ben lontani da una presa di coscienza del ruolo primario affidato alla stessa Amministrazione nel contrasto alla corruzione; la tendenza delle amministrazioni è di rimuovere l’obbligo anticorruzione concreto preferendo, sovente, l’anticorruzione di facciata, quest’ultima affidata alla convegnistica di settore, dichiarazioni di intenti e sterili invettive intrise di logica gattopardesca.
Di seguito, a mero scopo esemplificativo, qualche spunto sulle gravi criticità funzionali riscontrate nel corso del 2019.
Risulta ancora distante dai moderni canoni di buona amministrazione e da risultati efficaci di sana gestione finanziaria, l’arcaico sistema di vigilanza della burocrazia regionale sugli enti regionali ove la vigilanza formale della Regione finisce per legittimare il consolidamento di prassi arbitrarie e privilegi autogestiti dagli enti che compongono la galassia degli enti vigilati dalla Regione.
Altro punto critico è costituito dalla violazione del sistema premiale e delle performances ancora oggi in Sicilia spesso incurante degli obblighi di predeterminazione e specificità degli obiettivi a cui ricondurre le indennità di risultato erogabili solo e nella misura in cui l’obiettivo sia stato realmente raggiunto. Le fattispecie di mala gestio per riconoscimento ed erogazione di indennità “a pioggia” è risultato così diffuso da richiedere un intervento della Guardia di Finanza e delle altre Forze di Polizia su tutto il territorio regionale.
La violazione delle regole del sistema premiale per dirigenti e dipendenti perfeziona una fattispecie di danno all’Erario per esborso ingiustificato nonché, in presenza di alcune circostanze, i delitti di peculato o abuso di ufficio.
Anche nel 2019 sono risultati fuori controllo gli IACP dell’Isola, oggetto di numerose indagini, contestazioni di responsabilità amministrativa per plurime ed eterogenee fattispecie espressive di una singolare intolleranza gestionale alla legge e ai vincoli da essa imposti.
Si registra ancora la massima disattenzione delle amministrazioni nel recupero dei propri crediti con titubanze esecutive e disponibilità attendiste incompatibili con l’interesse creditorio comune. Emblematica, oltre che molto grave, la vicenda che ha riguardato un ex dirigente regionale il quale, proprio di recente, ha ottenuto dalla Regione il pagamento di oltre 30 mila euro per spettanze da rapporto di lavoro nonostante fosse già, e da anni, debitore della Regione medesima per oltre 650 mila euro a seguito di condanna per danno all’Erario mai onorata.
Inoltre, nonostante le azioni intraprese per contestare il danno derivante dalla perdita del corrispettivo per la fruizione di immobili abusivi non demoliti e di cui ex lege i comuni sono divenuti proprietari, non si registra, salvo rarissime eccezioni, alcuna soluzione di continuità nell’inerzia complice dei comuni nei confronti dell’abusivismo edilizio. Peraltro, nel recente rigetto delle domande di danno erariale, la giurisprudenza siciliana ha finito anche in secondo grado per affermare, seppur implicitamente, il principio della fruibilità gratuita dell’immobile abusivo; principio quest’ultimo, in realtà, insensibile a problematiche di impostazione dell’azione del pubblico ministero contabile, e che, pertanto, non consente di insistere in un “intervento di sistema” che era stato pianificato con la validissima collaborazione di tutta la Guardia di Finanza dell’Isola, a cui, comunque, va il massimo apprezzamento per le risorse impiegate e per aver creduto nella possibilità di poter fare breccia nel sistema di illegalità e complicità diffusa insito nel dilagante abusivismo che ha deturpato la Sicilia.
Certo è che, seppur non condivisi, la Procura regionale non può non conformarsi ai principi affermati dalla locale giurisdizione in merito al c.d. danno erariale da abusivismo edilizio.
Invero, e su un piano generale, l’effettività e il ruolo della giustizia contabile può scaturire solo da una considerazione unitaria dell’attività degli organi requirenti e giudicanti poiché i ruoli processuali sono differenti ma la finalità ultima è, e non può che essere, unitaria tra pubblico ministero contabile e giudice contabile: una sintesi giudiziale finale che fissi principi di riferimento.
Invero, il primo fruitore dei principi affermati dal Giudice è proprio il Procuratore regionale che, grazie al codice di giustizia contabile, è ormai, e ovunque, tenuto a fare un filtro giuridico sul flusso indiscriminato di segnalazioni di presunti danni erariali. In regioni quali la Sicilia ove la domanda di giustizia contabile è rilevantissima, non solo numericamente ma anche qualitativamente, il Procuratore regionale è obbligato a fare una valutazione di istruibilità e di priorità che non è solo giuridica, ma – chiamando le cose con il loro reale nome – anche di politica giudiziaria.
Va da sé, quindi, che nel delicato filtro di istruibilità affidato alla Procura regionale, un ruolo determinante deve assumere la prognosi sull’esito giudiziale di una fattispecie in base ai principi affermati proprio dalla giurisprudenza.
Ecco perché la sequenza input-output non è retta, come quando l’impulso del pubblico ministero termina con la valutazione giudiziale, bensì circolare, dove il principio desumibile da ogni sentenza viene “restituito” al pubblico ministero come precedente di cui deve fare tesoro nella valutazione di istruibilità che così è continuamente arricchita, ma anche tecnicamente dipendente dai principi della giurisprudenza.
Quindi il contrasto alla corruzione per avere una efficacia deterrente deve essere credibile, ma la credibilità non vive in sé nell’azione del pubblico ministero ma nell’efficacia della sequenza input-output ove il pubblico ministero ha importante ruolo di impulso ma è la statuizione giudiziale l’imprescindibile punto di riferimento che diviene regola sia del futuro impulso del pubblico ministero, sia dell’azione amministrativa del buon amministratore.
La regolamentazione della sequenza input-output nel codice di giustizia contabile è un’indiscutibile fonte di garanzia per una Corte dei conti che il legislatore vuole moderna, efficace e credibile nella tutela della finanza pubblica.
I principi di digitalizzazione e informatizzazione (art. 6) sono i pilastri tecnici di una giustizia moderna, e il faticoso e delicato impulso che in Procura regionale è stato dato negli ultimi due anni non è stato vano se già nel 2019 il flusso di lavoro magistratuale e amministrativo poteva dirsi interamente digitalizzato.
L’efficacia è dal codice affidata non solo al rispetto della tempistica processuale ma prima ancora al principio di sinteticità degli atti (art. 5, comma 2), principio non ancora adeguatamente metabolizzato dai magistrati italiani in generale, e tra costoro, quindi, anche dai magistrati contabili. Il legislatore del codice ha colto la necessità di contestualizzare l’espressione del servizio giustizia in una società moderna ove tutti i consociati sono oberati da flussi di informazione numericamente e qualitativamente non gestibili.
Il principio di sinteticità investe direttamente la qualità dell’informazione prodotta dal magistrato contabile a cui il legislatore richiede, quindi, uno studio attento degli atti di riferimento, senza il quale non è possibile giungere ad un atto finale sintetico ma anche esaustivo in relazione alla specifica finalità processuale di ciascun atto.
La sinteticità è nel codice di giustizia contabile coniugata alla chiarezza (art. 5, comma 2), quest’ultima non compatibile con atti articolati connotati da rinvii motivazionali interni e criptici che quale effetto hanno la non percepibilità del processo valutativo a monte della statuizione finale.
L’atto sintetico, chiaro e tempestivo esprime sicuramente la volontà del codice di giustizia contabile proiettata verso un servizio credibile che non tollera, ovviamente, sistematici ritardi e aggiornamenti reiterati della decisione già presa.
Ancora una volta campeggia, quindi, la necessità di un nuovo approccio culturale nel contrasto alla corruzione e allo spreco delle risorse pubbliche per rendere efficiente il sistema integrato di tutele anticorruzione.
Si è già detto dell’importanza dell’intervento giudiziario e che in Sicilia, grazie anche ai Protocolli di intesa tra Procura Regionale e Procure Generali presso le Corti di appello, vi è una efficace interazione tra pubblici ministeri contabili e ordinari.
Si è già detto, però, che il pilastro fondamentale del contrasto alla corruzione è la reale volontà dell’amministrazione di isolarla e contrastarla al proprio interno, a prescindere da labiali e suggestive dichiarazioni di intenti.
Il sistema di tutela integrato della finanza pubblica si fonda sulla concomitanza o coesistenza di azioni per assicurare una efficace ed integrale riparazione delle conseguenze dannose per l’Erario tutelabili non solo presso diversi plessi giurisdizionali ma, innanzitutto, con l’autocorrezione e l’autotutela della Pubblica Amministrazione.
In tale ottica, il Codice, dopo aver dettato il regime dell’obbligo di denuncia, all’ultimo comma dell’articolo 52 è intervenuto senza esitazione alcuna per responsabilizzare le amministrazioni denuncianti con obblighi specifici, così prevedendo: “Resta fermo l’obbligo per la pubblica amministrazione denunciante di porre in essere tutte le iniziative necessarie a evitare l’aggravamento del danno, intervenendo ove possibile in via di autotutela o comunque adottando gli atti amministrativi necessari a evitare la continuazione dell’illecito e a determinarne la cessazione”. (comma 6, art. 52).
L’amministrazione denunciante e danneggiata (principalmente a questa ultima sembra dal tenore della norma riferirsi il legislatore) non può, quindi, limitarsi a presentare denuncia alla Procura della Corte dei conti ma, in concomitanza alla denuncia, deve attivarsi non solo per creare una immediata soluzione di continuità alla condotta illecita accertata ma anche per riparare in autotutela le conseguenze del danno.
Prendendo atto della sostanziale indifferenza delle Amministrazioni siciliane per le prescrizioni del codice di giustizia contabile, strumentali all’efficienza del sistema integrato di tutele, si è ritenuto che fosse compito della Procura regionale della Corte dei conti dare impulso all’adempimento degli obblighi legali previsti dal codice e, al contempo, rammentarne la natura illecita e le conseguenze del loro inadempimento; conseguenze che non investono solo profili di responsabilità amministrativa potendo integrare, quanto meno, i reati previsti dagli articoli 328 e 323 del codice penale.
È stata, quindi, elaborata e trasmessa alle Amministrazioni dell’Isola, una “nota interpretativa sull’applicazione del codice di giustizia contabile in Sicilia” ripercorrendo gli obblighi legali a carico delle amministrazioni dalla denuncia di danno alla esecuzione delle sentenze di condanna (all. 1).
La nota è stata, quindi, autonomamente trasmessa ai vertici delle magistrature ed alle avvocature distrettuali dell’Isola per i profili di competenza (all. 2).
Auspico che la nota interpretativa possa felicemente essere elaborata e recepita dalle Amministrazioni.
Certo è che future inerzie o inadempimenti avranno un effetto giuridico non solo sul piano della responsabilità contabile, e saranno oggetto di doverosa denuncia da parte del Pubblico ministero contabile e delle Forze di Polizia alle competenti Procure della Repubblica: un passo in avanti necessario per corroborare il sistema anticorruzione nell’Isola, la nostra Sicilia, dove sempre più frequentemente si ripetono solenni esortazioni “a voltare pagina”; ma non bastano le dichiarazioni di intenti, e non basta più neanche cambiare pagina, a mio avviso, bisogna “cambiare libro” per pensare diversamente, per amministrare diversamente, per servire diversamente lo Stato, …Tutti – Così conclude il procuratore regionale della Corte dei Conti della Sicilia, Gianluca Albo.
